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审判研究2017年第7期 论我国立法行为中的行政授权立法与法律保留(吴峰)
发布日期:2017-11-04
审判研究2017年第7期

论我国立法行为中的行政授权立法与法律保留

 

吴峰

 

摘要:国家立法的重要目的在于保障公民基本权利和实现社会有序治理,行政授权立法与法律保留作为平衡上述立法目的之间关系的重要制度工具,普遍存在于近代各国立法行为之中。行政授权立法有助于帮助政府有效达成社会治理的目标,而法律保留则能约束行政主体通过被授权的行政立法的方式侵害民权。在权力与权利的制衡角逐中,对权利保障的难度总是远远小于防止权力侵害的挑战,是故各国行政法治的核心功能首在限制公权力,概称”限权”。新修订的我国《立法法》在规则设置上完善了行政授权立法的体系和制度,同时规定了法律保留的内容。然而在行政授权立法上仍然存在授权主体的立法权限模糊不清;立法对象的法律地位有待区分;对委托授权立法的范围和事项的限制有待加强;对地方性立法授权的监督和规范应当加强等制度缺陷。在法律保留上仍存在保留事项不够充分;法律保留条款与授权立法条款间的衔接构造错误;法律保留原则的识别标准有待界定和统一等问题。通过规则考察与法理分析,本文认为,应当从以下方面加强完善:在行政授权立法上,须明确授权主体之间的立法权限,明确被授权主体的范围,严格限定授权事项及授权程序与行政立法程序,完善行政授权立法的监督机制;在法律保留上,明示“对公民基本权利的限制和剥夺”事项的法律保留,强化对公民私有财产的征收的法律保留,明确对公民财产进行重大的行政处罚及强制措施的法律保留,明确对涉及国家组织结构、基本制度、基本法制定事项的法律保留。同时在行政授权立法与法律保留的动态考察中,实现二者的制度衔接与漏洞互补。

关键词:立法行为;行政授权立法;法律保留;互动与制衡。

 

 

以下正文:

 一、立法行为中的行政授权立法与法律保留间的可见关系

(一)权利保障与权力限制

我国是单一制国家,从宪法意义上讲,国家权力来自于全国人民代表大会的立法授权,地方权力来自于中央的授权;从权力性质上来讲,行政权与司法权来自于国家立法的授权。依照近代以来形成的人民主权及社会契约理论,人民让渡自由、组建立法机关,制定与颁行宪法、授权政府行政与司法机关适用法律,其首要目的在于保障人民的基本权利与自由。然但凡权力者,其存在本身便具有对权利构成侵害的能力及风险,是故行政法制的核心首在限权二字。

(二)行政授权立法的滥殇

但随着现代社会本位主义法价值、理念及其实践对近代个人主义法价值、理念及其实践的逐步取代,随着社会经济发展的日益繁荣与多元,也随着行政服务与社会治理挑战的压力日益增强,行政权力的膨胀、司法权重的增强,在域外一些法治传统悠久、法制运行成熟的国家已早已跨过趋势成为现实。伴随公权强化的同时是对个体私权的遭受侵害的威胁的加强。原本政府负有为公民基本权利的实现创造社会经济条件的义务,政府的职能日益膨胀,干预的领域也相应扩大,随之而来的不受干涉的权利范围越来越缩小,于是代议机关不得不把一部分立法权授予行政机关,行政机关遵照代议机关的授权可以根据公共利益目的而对公民某些基本权利进行必要、合理的限制,行政授权立法的大门由此一朝开启而不可收拾、并在现实复杂利益主体间的角逐中、在利益减损外部性效应的作用下,逐渐引为滥殇。行政立法的权限越来越大,由执法护权的必要而成为坏法侵权的威胁,行政授权立法的弊病及不足也成为公民社会与授权机关不可回避的难题。

(三)法律保留原则的自始必要

具有社会属性的人是一切社会关系的集合,而所谓政治意义下的公民实际都是身处于社会连带关系之中的个人,在社会连带关系中,往往会产生公共利益与私人利益之间的冲突,宪政民主国家通常采取“公益优先于私益”原则来解决这种冲突,因此对于公民基本权利,宪法许可在以公共利益需要的前提下,对公民权利的行使进行合理的限制或干涉。在某种程度上说,法律保留就是在社会连带性与社会约束性的意义下,国家基于公益目的来决定个人与社会间关系的一种路径。但由于在任何社会,得存在于宪法中的“法律保留”,其逻辑起点均是承认公民基本权利本是一个不能限制的自由权利,只是因为公共利益的需要才会例外地被侵犯,但基本权利基于公共利益的需要而被侵犯或限制不是恣意而为。因此,如果说行政权力介入或干涉权利行使,存在相对确定的标准的话,那么就是要有法律本身的明文规定,也就是说通过对基本权利的明示或默示保留,以保证公民基本权利不受行政权的侵犯,除非有法律对此做出规定或基于法定理由行政权才可以对上述权利进行干涉,这种基于权利保护的现实需要及立法旨意而对公权力进行限制性规定的立法内容即构成法律保留的规范组成,该立法限制行为本身即属于立法中的法律保留。[1]法律保留原则在立法实践中的贯彻与反映程度,从某种意义上来说,也构成衡量一国法治文明程度及立法价值与水平的重要评价因素。

(四)法律保留对行政授权立法的限制作用

法律保留要求行政权对法律保留范围内的事务,在未经立法者事先允许前,不得有所主动、积极作为,其蕴含的内在机理在于一方面为行政权的发动造成障碍, 从源头上压制行政裁量权的生长空间,从而建立无法律便无行政的行政权力制约机制, 防止行政权的自我膨胀,以保护公民的自由和财产权;另一方面履行一种警戒功能,使立法者明白无误地知道在何种范围可以限制公民基本权利以及限制到何种程度,并且强迫立法者要清楚掌握限制公民基本权利的构成要件,而且要将此构成要件明示出来,试图如此以使立法者对于公民基本权利保持小心谨慎的关注,预防乔装改扮地对于公民基本权利的侵害。此外法律保留原则还引入了许多赋予人民可以向法院请求救济的保证性规定,衍生出公民第二性权利以使其受到侵害时具有可诉性,做到“有权利必有救济”,从而强化对人民基本权利的保护。通过上述蕴含的三种内在机理,法律保留试图将公民基本权利的保护及其限制这一问题,在宪法的最高理念及拘束力的影响下, 在法律制度的限度内尽可能完善地运作,对于从立法上限制及拘束行政权以保护公民基本权利有着积极重要的价值。

二、我国《立法法》关于行政授权立法及法律保留的规定

(一)对行政授权立法的规制

1.立法内容的考察与解读

2015年我国《立法法》作出修改,对于原有的授权立法制度进行了相应的修改,明确了授权决定的内容和授权立法的期限,新增了授权终止和授权暂时调整或者暂时停止法律部分适用的规定,使得整个授权立法制度进一步趋于完善。新法的修改在扩大地方立法主体的同时,在授权立法领域,实际认可和形成了中央层面的行政授权立法和地方层面的行政授权立法两个体系。修改后的我国《立法法》第82条第5款规定: “应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”该款规定中所体现的地方人大及其常委会和本级人民政府之间的关系与我国《立法法》第9条至第12条所体现的全国人大及其常委会和国务院之间的关系具有很大的相似性。《立法法》第9条至第12条规定了全国人大及其常委会对专属立法权内的事项授权国务院制定行政法规。第9条主要规定了授权主体、被授权主体和授权事项,明确授权主体为全国人大及其常委会,被授权主体为国务院,授权事项以我国《立法法》第8条所规定的法律保留事项为基础,并需要满足两方面的条件,一是全国人大及其常委会尚未制定法律,二是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等三类事项绝对除外。可以看出,我国《立法法》第9条主要明确了两方面的内容: 第一,授权立法所处理的是国家权力机关和国家行政机关在立法权限上的关系; 第二,授权立法的“授权”实质上是国家权力机关将自身的专属立法权有条件地授予国家行政机关的活动。我国《立法法》第10条主要规定了授权决定的内容、被授权机关的报告义务和继续授权。授权决定应当明确授权目的、授权事项和范围、授权期限、被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等内容,授权期限原则上不得超过5年,期限届满前6个月以内被授权机关应当向授权机关进行报告,授权机关视情况决定是否继续授权。第11条主要规定了授权终止,当授权立法事项制定法律的条件已经成熟时,即应由授权机关及时制定法律,法律制定完成后授权即行终止。第12条主要规定了被授权机关行使被授予的权力的规则,即被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力,并不得将此项权力转授给其他机关。可以看出,我国《立法法》第10条至第12条集中规定了授权机关与被授权机关之间的具体法律关系,并对被授权机关行使被授予的权力的方式进行了严格的规制。授权机关与被授权机关之间法律关系的载体是授权机关作出的授权决定,被授权机关一方面需要严格按照授权决定所规定的授权目的、授权事项和范围、授权期限、被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等内容行使自身被授予的权力,另一方面也需要围绕授权决定履行自身负有的报告义务、转授权禁止义务等义务。

2.法律规则的逻辑分析

从法律规则的逻辑结构的角度进行分析,就中央层面的行政授权立法规则来看,我国《立法法》第 9 条的构成要件包含了三个方面,即“法律保留事项尚未制定法律”、“全国人大及其常委会作出授权决定”、“三类绝对保留事项除外”; 法律后果是“国务院得按照授权决定就特定法律保留事项制定行政法规”,由此所组成的法律规则是中央层面授权立法制度的核心骨架。当然其中还包含了其他层级的逻辑结构,例如第10条第3款和第11条作为一个整体的构成要件是“被授权机关向授权机关作报告并提出意见”,法律后果则是“授权机关得决定继续授权或制定法律”。这些法律规则组合在一起,构成了中央层面授权立法的制度整体。[2]

就地方层面的行政授权立法规则来看,《立法法》第82条第5款可以分为两句,前句主要规定了地方人民政府就本属于地方性法规权限范围的事项制定地方政府规章的条件,后句则主要规定了此类地方政府规章在实施满两年后的效力问题。对于本属于地方性法规权限范围内的事项,如满足“条件尚不成熟”和“行政管理迫切需要”这两方面的条件,则可以由地方人民政府先制定地方政府规章。此类地方政府规章实施满两年后,其效力问题需要区分“本应由地方性法规进行规定的行政措施”和“其他规定”两部分来讨论,本应由地方性法规进行规定的行政措施如要维持其效力,则需要由地方人民政府提请本级人大或其常委会制定地方性法规,否则此类行政措施将自然失效,而此类行政措施以外的其他规定则将继续有效。前句的构成要件包含了两个方面,即“应当制定地方性法规但条件尚不成熟”、“行政管理迫切需要”; 法律后果为“地方人民政府得就本属于地方性法规权限范围内的事项制定地方政府规章”。后句的构成要件同样包含了两个方面,即“规章实施满两年”、“需要继续实施规章所规定的行政措施”; 法律后果为“规章制定者应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”。此外,在官方对于立法法的释义中将第82条第5款简单地定性为“地方政府规章可以设定临时性行政措施”,根据该款规定,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省一级人民政府规章可以设定“临时性的行政许可”。当然,考虑到该款规定与我国行政许可法》第15条第1款之间存在的差别,该释义将《立法法》第82条第5款限缩为“设定临时性行政措施”在本文看来是不妥当的。

(二)对法律保留的规定

新修改的《立法法》第 8 条、第 9 条是法律保留原则的重要体现,也是法律保留原则在我国立法制度中正式确立的重要标志。根据宪法的规定,以及我国在长期的立法过程中总结的经验,在2000 年《立法法》第八条列举了10项只能制定法律的事项。在2015 年修改《立法法》,增加了一项: 税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度,这就将范围扩大到 11 项只能由全国人大及其常委会制定法律的事项。作为在《立法法》中被称为国家专属立法权法律保留,上述规定是否完善呢?先撇开保留内容上的充足与否暂弃不论,单就对保留事项的权力享有主体之间的关系,主要是《立法法》规定的全国人大与全国人大常委会之间的关系的规定不明,以及该法律保留条款与后款立法条文即委托性授权立法规范之间衔接的暧昧程度上说,部分法律保留条款中保留事项以及规定保留事项外的大量可能构成公民基本权利侵犯的应予保留事项在立法上实际已经落空。若有进一步的疑问或追问,请深读立法条文及相关解释,本文于此不做赘述。

三、我国行政授权立法及法律保留事项存在于立法层面的问题及部分建言

(一)现行立法在行政授权立法及法律保留事项上存在的问题 

《宪法》与《立法法》是我国开展各项立法活动的最主要法律依据,行政授权立法及法律保留作为界定与关系公民基本权利与自由的重要立法事项,依法理及规定本应由上述两法调整、规制,而《立法法》作为立法活动开展的具体性依据,对其规定和调整更应严谨和慎重。然而,社会为法的母体、法为经验提取与理论抽象相结合的产物,其受到社会发展现状、国家制度运行现状以及国家既有立法水平的制约,我们不能回避其局限性。

现行立法在行政授权立法事项上存在的主要问题有:对全国人大及人大常委会立法授权主体的权限有待明确;对央地两级地方授权立法权限的区分有待加强;对作为立法对象的部门法律或单行法律的法律地位有待厘清;对委托授权立法的范围和事项的限制有待加强;对地方性立法授权的监督和规范应当加强。

现行立法在法律保留上的规定存在主要问题如下:法律保留的事项不够充分;法律保留条款与授权立法条款间的衔接构造错误;法律保留原则的识别标准有待界定和统一等。

(二)对行政授权立法及法律保留事项在立法层面的部分完善建议

1.关于行政授权立法

1)明确行政授权立法的授权主体间的立法权限

根据现行《宪法》和《立法法》的规定,我国行政授权立法最主要的授权主体是全国人大及其常委会,然而全国人大与其常委会之间的立法权限存在较高的重合度。根据《宪法》第依57条的规定,全国人大常委会是全国人大的常设机关,由此决定两者的权力地位是从属而非并列关系,即全国人大常委会授权应在现行宪法框架下运行,不得越轨到全国大授权的场域中。而在新修的《立法法》中,二者的立法权限大幅度重合。从理论上讲,区分二者的立法权限,有一个显著可供参照的标准,即基本法律与非基本法律,基本法律只能有全国人大制定,全国人大常委会只能制定非基本法律,并对基本法律进行部分补充和修改,但需要遵循基本法律的基本原则。然而,《立法法》也并未基本法律与非基本法律作出区分可界定。代议机关及其常设机构之间存在着的范围有限且高度重合的法定立法权限,这一弊病,首先使得法定立法主体之间的立法权限模糊不清;其次可能导致代议机关常设机构的越权立法或立法违宪;此外,由于全国人大常委会是连接行政立法的枢纽,应属于全国人大立法事项的有关立法权旁落,极有可能进一步通过行政授权立法的通道,传导到被授权的行政立法主体手中,进而进一步导致被授权行政立法事项的违宪,这不仅仅损害了立法的权威性与合宪性,更极大地增大公民权利遭受侵害的风险。因此,明确区分全国人大及其常委会的法定立法权限,界定二者所享有的立法权限的区分标准,限制其授权立法事项,明确其立法对象的法律性质及地位,是完善我国行政授权立法制度的在先举措。

2)明确被授权立法主体的范围

类似于“政府有关部门”的模糊性授权立法措辞应当被摒弃,作为被授权者应具有从属性.一般而言,各立法主体和非立法主体都可作为全国人大及其常委会的被授权者,较多的是国务院、省级地方人大作为法律的被授权者;国务院各部委,省、自治区、直辖市人民政府可以作为行政法规的被授权者,但国务院不能向地方国家权力机关授权,国务院的办事机构、直属机构因不具有明确的法定行政立法权而不应作为国务院的被授权者。在《立法法》修改以后,设区的市的地方人大及其常委会享有了地方立法权,相应的被授权行政立法主体可对应扩大,但不得越级授权或违反法律规定进行授权,职能部门或分支机构不应享有被授权主体的资格。如果被授权者是两个或者两个以上的国家机关的,应界定相互间的权限范围,明确规定被授权机关的各自授权立法范围。

3)严格限定授权事项及授权程序与行政立法程序

在行政授权立法的完善过程中,对授权标准、授权目的、授权内容、授权立法的程序、形式及效力、制定、颁布的时间和生效日期、立法适用范围等事项的明确是至关重要的核心缓解,对其考察、论证也一直是一个不老的话题,在一些地方的制度实践中也确是一个不断精细化的过程。[3].[4]本文于此,不做累述。

4)完善行政授权立法的监督机制

监督包括事前的监督与事后的监督,事前的监督,即在授权立法产生之前就实行有效的控制,授权法的完善、授权标准等授权规则的确立,就是对授权立法在实体和程序上进行事先立法上的控制和监督;事后的监督,从主体上看,既包括授权机关的监督,也包括立法系统外的司法监督,还包括权力系统外的公众参与监督。其中授权机关的监督责任尤其重要,可采取的监督方式有批准权保留制度与备案无异议生效制度,甚或可适度扩大批准权保留的适用范围。

2.关于法律保留

修订后的《立法法》对法律保留的规定主要集中在第8条、第9条,但其对法律保留原则的体现并不充分,许多重要性立法事项并为纳入保留范围。对此,首先,应当明示“对公民基本权利的限制和剥夺”事项为行政授权立法的法律保留事项,不得授权立法。盖因公民的基本权利是宪法规定的必须加以保障的公民权利,保护公民基本权利不受侵犯是现代宪法的最重要功能之一,基本权利如受到侵害,公民在国家中的独立人格就无从确立,更不用说从事其他活动了,对基本权利的界限和保护应当由立法机关确定。[5]其次,对公民私有财产的征收应当给予法律保留。即对公民私产进行征收、征用的法律依据及实施程序,应当由立法机关立法确定,而不能授权行政机关来制定规范依据。再次,对公民财产的重大的行政处罚及强制措施应当给予法律保留,也应由立法机关制定法律依据,而不能由行政机关来定例确立。最后,对涉及国家组织结构、基本制度、基本法制定的立法事项应当法律保留,此涉国体及立法制度的根本,不得被授权行政立法。

3.关于法律保留的价值及其与行政授权立法的衔接

法律保留与行政授权立法,二者如一枚硬币的两面,一物阴阳之消长,彼此进退。从反面看之,前者基本的概念内涵在于行政权的行使必须取得法律依据始得为之;从正面观之,前者的制度价值在于拘束行政权以保护公民基本权利、规制授权立法以捍卫人民主权、驯化行政立法以贯彻宪法理想。二者于一国民权之保障,一国法治之昌盛,均存在无可替代的制度价值,不可偏废,亦不可失衡。两种制度要在规则层面实现科学、理性地衔接,有赖于《立法法》的完善。彼所排除,我得许可;此所禁止,彼得保留。本文关于完善二者的区别性建言,亦应当在联系中互动考察与取舍。



[1] 胡荣.论法律保留的价值[J].政治与法律.2010年第9期。

 

[2] 赵一单.央地两级授权立法的体系性思考[J].政治与法律.2017年第1期。

 

[3] 杨解君.略论授权立法的完善[J].行政法学研究.1994年第3期。

[4] 朱汉卿.新立法法视域下的授权立法基本范畴研究及其法律规制[J].江汉大学学报(社会科学版).

33卷第5201610月。

[5] 康敬奎.《立法法》法律保留规则的缺失与完善[J].江海学刊.2012年第2期。